Posibles Mejoras al Regimen de Expropiación Forzosa.

RESUMEN: El régimen legal de expropiación requiere de importantes cambios a los fines de convertirlo en un instrumento efectivo, tanto para asegurar el carácter social de la propiedad, como para salvaguardar los derechos de los expropiados.

PALABRAS CLAVES: Derecho de propiedad, expropiación forzosa, utilidad pública, interés social, expropiado, expropiante, inmuebles.

El derecho de propiedad consagrado en todas las constituciones de los estados democráticos, en modo alguno puede verse en términos absolutos. Este derecho se encuentra fundamentalmente limitado por la función social que ejerce la propiedad en beneficio de la comunidad.

En República Dominicana la expropiación se encuentra instituida en el artículo 51.1 de la Constitución, el cual expresa lo siguiente:

El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad. La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes. 
1) Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa;

Sobre este punto la constitución española establece en el artículo 128.1 que “Toda riqueza del país es sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”

De acuerdo con Colina Garea, citada por el jurista dominicano Eduardo Jorge “aunque la expropiación es un límite a la propiedad privada por razón del interés social o la utilidad pública; por otra parte, supone una sólida garantía dominical, porque nadie puede ser privado de los bienes que le pertenecen si no concurren todos y cada uno de los requisitos necesarios para llevar a cabo la expropiación”. (Jorge Prats, 2012)

Bajo el entendido de que la expropiación tiene sus raíces en el interés social de la propiedad, es menester definir el concepto. En ausencia de una definición de la legislación dominicana, recurro a la definición que ofrece la ley de expropiación española, la cual en su artículo 1 la define como: “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.

De conformidad con el Tribunal Constitucional español, la expropiación es la “privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, por causa justificada de utilidad pública o interés social.’ (STC 227ç1998). (Jorge Prats, 2012)

La ley 344 de 1943 sobre Expropiación Forzosa (LEF) complementa el régimen legal de la expropiación en República Dominicana. Vale destacar que esta ley ha sido modificada en varias oportunidades, específicamente por la ley 700 de 1974, la ley 486 de 1964 y ley 670 de 1965 y la más reciente mediante la ley 195-08.

No obstantes las sucesivas modificaciones a la LEF, esta se mantiene apegada a los principios de la constitución de 1942, la cual respondía a un modelo constitucional eminentemente conservador, propio de una dictadura. En consecuencia, este régimen legal es deficiente en la protección de los derechos de los expropiados.

El artículo 51.1 de la constitución dominicana del año 2010 se consagra expresamente la función social de la propiedad y se establece los límites de la expropiación, a saber:

• Tiene como únicas causales la utilidad pública o el interés social.
• El pago tiene que ser justo.
• El pago debe ser previo al acto de expropiación.
• El precio debe ser fijado de común acuerdo entre las partes o en su defecto por un tribunal competente.
• Excepcionalmente y en caso de emergencia o defensa nacional el pago puede ser posterior al acto expropiatorio.

A pesar de los avances alcanzado en la constitución de 2010, el marco legal adjetivo continua invariable desde 1943, salvo algunas modificaciones sobre aspectos de procedimiento.

Del Análisis de la LEF se concluye que se trata de un instrumento normativo del procedimiento de expropiación, pero que soslaya aspectos fundamentales de la norma regulatoria como son la definición del marco conceptual de la expropiación, así como los alcances y límites del mismo. De igual modo carece de una precisión de los actores, determinación del justo precio, procedimiento para el pago, entre otros aspectos.

Al carecer la LEF de una definición del concepto expropiación forzosa se dificulta conocer sus alcances y diferenciarla de otras figuras similares como la compra forzosa, la confiscación, servidumbres, etc.

En el ámbito de la protección al medio ambiente se producen actos de limitación del derecho de propiedad que en ocasiones devienen en expropiaciones de facto. Esto ocurre cuando un terreno de domino privado es declarado área o zona protegida y en consecuencia el Ministerio de Medio Ambiente interviene regulando su uso, llegando tal intervención incluso al grado de ocupación y usufructo en el interés de preservar los recursos naturales, pero todo esto en ausencia de un acto expropiatorio formal. Tanto la ley 64-00 sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales como la ley 202 -04 sobre áreas protegidas establecen la obligación por parte al poder ejecutivo a indemnizar a los particulares que se vean afectados con la limitación del uso de su propiedad a consecuencia de una declaratoria de áreas protegida.

Por tanto, recomiendo que en una futura modificación a la ley de expropiación se regule los casos de actos expropiatorios de facto, los cuales se producen basados en leyes especiales o sectoriales como lo son las leyes de medio ambiente y la de áreas protegidas, las cuales permiten a la administración limitar el uso y disfrute de un inmueble determinado al punto de convertir el derecho de propiedad al carente completamente de utilidad y valor para el propietario.

Otras modificaciones y mejoras al régimen de expropiación atañen a los aspectos que exponemos a continuación:

Actores en la Expropiación.

LEF en una redacción imprecisa señala como entes expropiantes a el Estado, los municipios y el Distrito Nacional.

Los municipios y Distrito Nacional quedan limitado en sus derechos como entes expropiantes, ya que deben contar con la autorización expresa del Poder Ejecutivo para poder ejercer el acto de expropiación, con lo cual se viola el principio de autonomía municipal, consagrado en la Constitución y la ley 176-07 del 1 de julio de 2007.

En mi opinión lo consono con la automía municipal es que dentro de su demarcación el municipio goce de plenas prerrogativas para ejercer el acto expropiatorio sin necesidad de un permiso del Poder Ejecutivo. Ahora bien, dicha facultad acarrea igual responsabilidad por parte del municipio de previo a expropiar indemnizar a un precio justo al ente expropiado.

La LEF establece que el beneficiario de la expropiación es el ente expropiante (el Estado y los municipios), excluyendo la posibilidad de que los particulares puedan beneficiarse del acto de expropiación. Las regulaciones sobre expropiación en otros países como España permiten la expropiación en beneficio de particulares, los cuales están obligados a solventar todos los costos del acto expropiatorio.

Bienes Expropiables.

Acorde con una época en la cual los bienes muebles carecían de gran valor material, la LEF sólo contempla la expropiación de bienes inmuebles.

En la actualidad el valor de los bienes muebles en muchos supera el valor de los inmuebles, por lo que es necesario que en una modificación a LEF se incluya los parámetros de expropiación y pago de bienes muebles.

Un aspecto importante que debe ser abordado por la LEF es el relativo a la expropiación parcial de inmuebles. En muchas ocasiones cuando se expropia sólo una parte del bien, el resto pudiera perder su valor por resultar anti económico su uso o explotación. En estos casos, es necesario que el legislador intervenga, obligando al ente expropiante ha adquirir la totalidad del bien expropiado.. Evitando así causar molestias y trastornos adicionales a los expropiados.

Causal.

La doctrina señala que la causal o “causa expropiandi” es un elemento capital de la potestad expropiatoria: la expropiación ha de legitimarse en una causa precisa, tasada y estimada por la ley;lo que excluye cualquier uso libre de dicha potestad por la Administración. (Garcia de Enterria, 2015).  De ahí que la ley española establece de forma expresa que: “para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaratoria de utilidad pública o interés social.”

Haciendo acopio de los preceptos constitucionales, la LEF establece como causales del acto expropiatorio la utilidad pública y el interés social. En ambos casos el ente expropiante debe avalar y justificar su actuación. No obstante, la LEF no establece una definición de dichas causales, con lo cual dificulta la vigilancia y control del ente expropiante. Una nueva ley de expropiación debe definir de forma clara y precisa los conceptos de utilidad pública e interés social; indicando además los presupuesto de cumplimiento de la causal.

A pesar de que como hemos señalado la LEF no define los conceptos interés social, ni utilidad pública, parte de la doctrina constitucionalista dominicana considera que a la luz de nuestra constitución es posible “ promover juicio de expropiación contra el propietario que : (i) discute o niega la causa de utilidad pública o interés social de los bienes o derechos a ser afectados por la expropiación; (ii) aún admitiendo la utilidad pública o el interés social , entiende que no es necesario ni conveniente la expropiación total o parcial de determinados bienes o derecho…. (Jorge Prats, 2012)

El Precio Justo

La indemnización del expropiado mediante el pago de un precio justo, es un elemento esencial de la institución expropiatoria; si no está presente, estaremos frente ante otra instución esencialmente diferente (comisos, confiscaciones, socializaciones generalizadas, ect). A través de este elemento se ha hablado con reiteración de que la expropiación es una técnica de conversión de derechos: el bien expropiado se convierte en su valor económico, que permanece en el patrimonio del expropiado; la perdida del bien objeto de la expropiación se compensa, en un balance teórico del patrimonio del expropiado, con un crédito sobre su justo precio, por el mismo , idéntico, valor. (Garcia de Enterria, 2015)

De acuerdo con el régimen legal vigente el precio debe ser definido de común acuerdo entre las partes, en caso contrario el precio será determinado por el tribunal competente, el cual basará su decisión en la opinión de uno o más peritos.

Aunque el régimen de justipreciar es administrado por el poder judicial, lo cual es sin lugar a dudas un avance en relación al régimen anterior donde el expropiante (Poder Ejecutivo), fijaba el precio. La ley es aún deficiente, ya que no establece los criterios bajo los cuales los peritos tasarán y determinarán el precio justo, ni establece que elementos o valores componen el precio. Una modificación a ley de expropiación deberá abordar este y otros aspectos como la inclusión dentro del computo del precio el lucro cesante y el fondo de comercio.

El pago previo y las excepciones a la regla

El régimen constitucional establece como regla general que el pago del precio debe ser previo al acto de expropiación. De manera que la falta de cumplimiento de la previa indemnización impide la ocupación de bienes y derechos objeto de la expropiación. Hay que indemnizar antes y expropiar después. (Jorge Prats, 2012)

Esta regla sufre 2 excepciones en los casos de emergencia y defensa, casos en los cuales el pago de precio se realizará con posterioridad al acto expropiatorio.

El régimen legal de expropiación no define el estado de emergencia o la defensa, con lo cual se facilita la arbitrariedad del expropiante, el cual por lo general aduce la excepción de emergencia en todos los procesos de expropiación, sin que exista un control para determinar si real y efectivamente la expropiación responde a una emergencia o casos de defensa.

Cuando el Estado invoca la excepción de emergencia, uno de los grandes dramas del proceso  expropiatorio es que el pago se produce años después de que el expropiante toma posesión del inmueble, por lo que sería apropiado que una modificación a la ley defina el plazo dentro del cual se debe producir el pago y en caso de incumplimiento se proceda con la penalización del expropiante. Esto así porque no es justo que el expropiado tenga que cargar con el financiamiento de la expropiación

Conclusión.

El régimen legal de expropiación requiere de importantes cambios a los fines de  convertirlo en un instrumento efectivo, tanto para asegurar el carácter social de la propiedad, como para salvaguardar los derechos de los expropiados.

En un Estado donde la administración es proclive a vulnerar y desconocer los derechos de los ciudadanos es indispensable un marco legal que garantice y proteja los derechos de los expropiados. Lo cual se logra reduciendo el margen de discrecionalidad de la administración al momento de determinar la causa expropiandi o la excepciones a la regla del pago previo – emergencia o defensa-

El régimen de expropiación vigente no responde a las necesidades de una economía que demanda  la participación de capital privado en los proyectos de construcción de grandes dimensiones. Se requiere una legislación que permita a los entes privados actuar como beneficiarios de la expropiación y consecuentemente asumir sus costos. Bajo este esquema se viabilizar las iniciativas de desarrollo público-privada, permitiendo al Estado concretar un importante número de obras de interés social.

Se requiere que el régimen legal limite la discrecionalidad del expropiante al momento de establecer las causales de expropiación y más aún cuando haga uso de la excepción del pago previo. Con ello se fortalece el estado derecho y la inversión privada en el desarrollo de la nación